Por Revista Dinero.
La minería en Colombia atraviesa por uno de sus momentos más difíciles. El estancamiento podría salirle caro al gobierno Santos.
La minería ha sido una de las principales fuentes de crecimiento del país, es una de las locomotoras del desarrollo económico de este gobierno y aportó 23% de las exportaciones colombianas en 2012. Y hasta ahí llegan las buenas noticias. Hoy, la minería ha pasado de ser la solución del futuro a la preocupación del presente, y es al ministro del ramo, Federico Renjifo, a quien le ha tocado poner la cara por un sector en el cual parecería dispararse una nueva alarma cada semana que pasa.Las noticias recientes de la minería no han sido alentadoras. Caída de los precios del carbón por cuenta de la transformación de la canasta energética en Estados Unidos. Conflicto laboral en Cerrejón, que amenaza frenar casi 40% de la producción de carbón del país. Investigación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) a Drummond por el vertimiento de carbón en aguas del Caribe colombiano, realizado para evitar el naufragio de la embarcación donde se transportaba el mineral. Negación de licencias ambientales a las minas del Cesar. Revisión de las proyecciones de inversión por parte de CCX, la firma del millonario brasileño Eike Batista, para “adaptar el proyecto a las condiciones del mercado”. Profundización de la polémica en torno a las prórrogas otorgadas a Cerro Matoso y Paz del Río. Corre riesgo de caerse el Código Minero en mayo próximo. Como si fuera poco, sigue congelada la entrega de títulos mineros.
El gran interrogante es si la locomotora está simplemente estancada o descarrilada. Los resultados contrastan con la expectativa que despertó el Gobierno al definir la minería como uno de los impulsores del desarrollo. Sin embargo, en este momento da la impresión no de una poderosa maquinaria, sino de un conjunto de piezas que no encajan entre sí, en el que, además, no se sabe cuál es el manual de instrucciones que permitiría armar el aparato completo.
El agudo contraste con las expectativas ha afectado ya la forma como la actividad minera colombiana es vista desde el exterior. En la encuesta anual que realiza el Fraser Institute entre empresas mineras internacionales sobre las condiciones para esta actividad en el mundo, Colombia retrocedió entre los años 2011 y 2012. La institución calcula un índice del “potencial de las políticas”, que estima el impacto de las decisiones públicas sobre el atractivo del país para la inversión minera. Colombia pasó de registrar un puntaje de 51,2 en el periodo 2010/2011, a 38 en 2011/2012. La firma PWC reporta que “la capacidad institucional de Colombia no ha logrado avanzar al ritmo de la inversión en los sectores mineros”.
Muchos temen que el año pasado marcará un punto de inflexión en la dinámica que traía ese sector. Las exportaciones mineras llegaron en el periodo enero-noviembre de 2012 a US$12.815 millones y representaron 23,4% de las exportaciones totales, pero en el mismo periodo de 2011 su peso era de casi 25%. Si bien el oro aumentó las exportaciones en cerca de 26%, gracias a una mayor producción y al comportamiento del precio internacional, el carbón registró un decrecimiento de 5,25%, al pasar de US$7.640 millones entre enero-noviembre de 2011, a US$7.239 millones en igual periodo del año pasado. En total, las exportaciones mineras crecieron apenas 2,55%, por debajo del 6,9% que registraron las exportaciones totales y del 10,39% de incremento que tuvieron las ventas de petróleo en el exterior.
El sector minero colombiano está todavía en obra gris. Así como el país realizó un gran esfuerzo para crear una nueva institucionalidad en el sector eléctrico en los años 90 y en el sector petrolero en la primera década de este siglo, ahora es urgente organizar la institucionalidad de la minería. El país tiene un potencial extraordinario en esta actividad, pero el reto institucional es gigantesco y no depende exclusivamente de la gestión del ministro del ramo. Desde la ausencia de información geológica básica hasta la falta de capital humano, pasando por los conflictos ambientales, la minería colombiana clama a gritos para que el país y el gobierno le otorguen la atención que merece.
Un sector desconocido
Colombia alberga una riqueza minera que podría ser extraordinaria. De hecho, hoy es el décimo país productor de carbón y el sexto exportador en el mundo. Sin embargo, en los últimos 20 años no ha entrado en operación un gran proyecto nuevo. “Cerrejón, Cerro Matoso, Drummond y Mineros son proyectos antiguos. No ha entrado ninguno nuevo, pero en paralelo se calcula que hay más de 2.000 retroexcavadoras en minería ilegal. En Chocó sólo hay una licencia ambiental y es el productor número uno de oro de Colombia”, dice César Díaz, presidente de la Cámara Colombiana de Minería.
El país tiene poco para mostrar en cuanto a instituciones e infraestructura para la minería. Los grandes renglones de exportación son carbón y níquel –ambos operados por compañías extranjeras que aportan poco en materia de jalonamientos hacia otros sectores– y oro. Menos de 15% del territorio nacional ha sido estudiado para minería. El país es inmaduro en términos exploratorios, según explica el Plan Nacional de Desarrollo Minero a 2014 de la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME).
“Lo que ha sucedido es que el sector se quedó desactualizado, desajustado y desbaratado”, afirma Eduardo Chaparro, presidente de Asomineros, la cámara de la Andi para esta industria.
Esta debilidad institucional llega a su punto crítico en el tema del Código Minero. Colombia expidió en el año 2001 un Código de Minas –Ley 685– con el objetivo de fijar reglas claras para los inversionistas del sector. Ese Código quedó obsoleto rápidamente con el auge de la inversión en la década pasada. Por esto, se tomó la decisión de expedir un nuevo Código de Minas, la ley 1382 de 2010. Sin embargo, la Corte Constitucional la declaró inexequible y le dio al Gobierno un plazo para hacer las consultas previas y llevar un nuevo proyecto al Congreso, el cual vence en mayo próximo y es muy improbable que se alcance a presentar. Si no ocurre, se volvería a la Ley 685 de 2001. Este escenario tiene una serie de consecuencias negativas para la industria, desde la ambigüedad en la definición de los accesos físicos a las minas, hasta la afectación del término de las concesiones en el tiempo.
“Un cálculo aproximado señalaría que se necesita reglamentar 65% del código minero actual. En Asomineros nos preguntamos: si no ha sido reglamentado el código vigente, ¿qué pasaría si hay que sacar un nuevo código? ¿Para cuándo tendríamos la capacidad de reglamentar el que viene”, se cuestiona Chaparro. Una de las salidas para el Gobierno, en ese escenario, sería reglamentar muy rápidamente la Ley 685.
Además, desde febrero de 2011 no se ha radicado una sola solicitud de títulos mineros, lo cual significa que no se está captando nueva inversión. Al parecer, esta situación podría ir hasta junio de este año. Pero no es lo único que preocupa. En minería, apenas se están dando los primeros ajustes institucionales requeridos. “Sí, había un despelote, altos niveles de corrupción, desorganización en la información y en su manejo, y lo están organizando. Pero se han demorado mucho. La Agencia Nacional de Minería (ANM) tiene muchos retos y no va a poder manejarlos todos al tiempo”, dice un experto del sector.
Negro panorama
El carbón, que ha sido la estrella de las exportaciones mineras, presenta una perspectiva preocupante. Según el Sector de Minería a Gran Escala (SMGE), el gremio de las compañías más grandes de la minería, en 2011 la producción de carbón se ubicó en 85,8 millones de toneladas; superior en 15,4% a la de 2010. Sin embargo, para finales de 2012 la producción se acercó a las 92 millones de toneladas –no hay dato oficial aún–, con crecimientos apenas cercanos a 3%. El resultado está lejos de los 97 millones de toneladas proyectados inicialmente y más distante aún de los 102 millones que se mencionan en el Plan Nacional de Desarrollo Minero de la UPME.
La causa más importante es la reconversión de la canasta energética mundial, que ha puesto en jaque al carbón. Estados Unidos está viviendo una profunda transformación por cuenta del llamado shale gas, un combustible no convencional cuyos yacimientos se encuentran asociados a depósitos de roca de esquisto. El carbón ha comenzado a ser desplazado en el mercado americano y se está generando sobreoferta del mineral en el mundo.
Las consecuencias son de gran alcance. Por primera vez en la historia, los ferrocarriles de Estados Unidos aceptaron bajar los fletes para que el carbón pueda ser competitivo. El año pasado sacaron al mercado internacional más de 34 millones de toneladas y los carboneros de ese país están atacando mercados que antes estaban en manos de productores que operan en Colombia, como el europeo, dice un conocedor del sector. También hay factores internos. Uno de los hechos más graves fue el paro laboral del ferrocarril de Fenoco el año pasado, que afectó las cifras de producción.
Hoy, la gran preocupación es la amenaza de paro en Cerrejón. La posibilidad de que los más de 4.000 trabajadores de la mina más grande del país se fueran a la huelga estaba sobre la mesa al momento del cierre de esta edición. El cese de actividades representaría pérdidas diarias por más de $5.400 millones. “Un día de no producción de carbón le representa al país más de $3.000 millones por concepto de regalías que se dejan de percibir”, dice Claudia Jiménez, presidente de SMGE. “La magnitud del impacto de una eventual huelga en Cerrejón podría llevar a que se repitiera lo sucedido en el tercer trimestre del año pasado en el PIB del sector minero como consecuencia de la huelga de Fenoco.
El crecimiento de la minería fue solo 0,5% en ese trimestre, contrastando con casi 20% en el mismo trimestre de 2011”, señala Leonardo Villar, director de Fedesarrollo. Otra gran limitación fue la no aprobación de las licencias ambientales para las ampliaciones en las minas del Cesar, donde operan Drummond, Prodeco y Goldman Sachs, entre otras. Al cierre de esta edición se conoció que la Autoridad Nacional Ambiental (Anla), negó ocho licencias ambientales por no cumplir las exigencias ambientales para la explotación en la zona. Esta determinación retrasará las expectativas de duplicar la producción de carbón de estas empresas mineras. Esta suma de problemas podría llevar a un escenario de reducción de producción y de inversiones en el país. Cerrejón ya metió en el congelador el proyecto que implicaba la desviación del río Ranchería en la Guajira; Cerro Matoso aplazó su proyecto de heap leaching o lixiviación en pila para la extracción del mineral; y CCX está en pleno proceso de reestructuración de su operación en Colombia y se habla de la salida de 70% de sus trabajadores.
El promedio anual de las inversiones registradas en el sector en los últimos cinco años fue de U$2.052 millones. En papel, las inversiones proyectadas hacia adelante son también cuantiosas. Según el Plan Nacional de Desarrollo Minero, Cerrejón expandirá su producción hasta 40 millones de toneladas en 2015, para lo cual ha anunciado inversiones por US$1.300 millones. Drummond espera alcanzar 25 millones de toneladas en 2015, con inversiones superiores a US$1.200 millones. Glencore anunció que sus minas Calenturitas y La Jagua producirán 20,7 millones de toneladas en 2015, con inversiones cercanas a los US$1.500 millones. Finalmente, el proyecto de Vale, vendido a Goldman Sachs, espera llegar a 9,5 millones de toneladas en 2014, después de haber logrado 2,9 millones de toneladas en 2010.
Sin embargo, en el nuevo escenario de bajos precios, de recomposición de la canasta energética y de las dificultades ambientales y jurídicas, la gran pregunta es qué va a pasar con estos planes. “Un mercado de commodities como el del carbón enfrenta ciclos. Los proyectos cuentan con ventanas de oportunidad que se abren y cierran en función del ciclo. De ahí la importancia de adoptar decisiones responsables y oportunas en materia de licenciamiento ambiental. La ventana de oportunidad se nos puede cerrar”, dice Jiménez, de SMGE.
Esta situación llega en un momento clave para el desarrollo del sector, por la expectativa de lo que pase con la ronda minera que entregaría, bajo procesos de selección objetiva, áreas para la explotación de minerales estratégicos, como hoy sucede con hidrocarburos. “El cronograma de la ronda depende de que el Servicio Geológico nos dé la información porque necesitamos tener paquetes. Estamos simultáneamente trabajando en varios frentes: creando los términos de referencia, estableciendo todos los mapas donde está la información clara sobre la viabilidad de las áreas y los procesos que se necesitan para que no pase que alguien se ganó una ronda y no la pudo explotar porque no consiguió licencia o la consulta previa no fue viable. Si nos va bien, para finales del año estamos saliendo a ronda. Tenemos 11 minerales estratégicos, como coltán, o fosfatos de manganeso, entre otros”, dice María Constanza García, presidente de la Agencia Nacional de Minería (ANM).
Rezago ambiental
En el mundo entero son evidentes los conflictos en la explotación minera entre los objetivos de desarrollo económico y la protección del medio ambiente. En Colombia estos conflictos son aún más agudos, debido a la incapacidad de la autoridad ambiental para delimitar con precisión las áreas restringidas a partir de estudios técnicos, económicos y sociales.
De acuerdo con el diagnóstico de la UPME, las instituciones ambientales, motivadas por el temor a un descontrolado incremento minero, han reaccionado aumentando el número de áreas restringidas publicadas en el Catastro Minero catalogadas como parques naturales nacionales, sin que estas hayan sido declaradas como tales. La UPME muestra como ejemplo el caso del Parque Natural de las Orquídeas, donde el área de ampliación proyectada supera en 172% la registrada en el Catastro Minero. De acuerdo con la UPME, los instrumentos que se utilizan para delimitar las áreas son muy imprecisos, con mapas a escala donde un milímetro equivale a 1.500 metros. Un cuadrado de un centímetro de lado en estos mapas equivale a una superficie de 22.500 hectáreas. Por todo esto, las fronteras delimitadas se prestan a toda suerte de interpretaciones.
En materia de páramos todavía hay muchas tareas por desarrollar. En el caso de Santurbán, para la exploración de oro, fue necesario delimitar el área de páramo, pero aún persisten dudas. El país no tiene todavía una definición clara del páramo ni su delimitación y la tarea va a tomar al menos tres años. ¿Qué va a pasar entretanto con más de 370 títulos mineros que hoy están en zonas de páramo? Algunos proyectos han hecho trabajos exploratorios y otros se encuentran en procesos de construcción y montaje o, incluso, de explotación. “Hay un problema institucional muy serio, una falta de coordinación entre las entidades del Estado. Lo que el inversionista no entiende es cómo la autoridad minera le otorga un título y luego resulta que, desde el punto de vista ambiental, es imposible recibir autorización para operar. Esto podría abrir la puerta a demandas contra en el Estado, dependiendo del grado de desarrollo que tengan los proyectos”, afirma un abogado del sector.
Decisiones recientes de la Corte Constitucional también han generado nuevas interpretaciones. En el caso de Los Ciruelos, el hotel proyectado en el parque Tayrona, la suspensión de las obras y el pronunciamiento del Ministerio de Ambiente se basó en un reciente concepto de la Corte en el que una licencia ambiental puede ser objeto de modificación, suspensión o, incluso, cancelación cuando se pueden causar daños no previstos en la licencia autorizada inicialmente. Antes de esta decisión la revocatoria de una licencia ambiental solo podía ocurrir cuando se incumplían los términos de esta. Este antecedente abre toda una fuente de incertidumbre para otros sectores, como la minería.
Los problemas ambientales están a la orden del día. Drummond, que produce 27% del carbón del país, enfrenta hoy un grave problema con la autoridad ambiental, después de que una de sus barcazas que transportaba carbón por el Caribe vertiera el mineral en el mar para evitar el naufragio de la embarcación. Además, la empresa omitió reportar inmediatamente el hecho. Al cierre de esta edición se esperaban nuevos pronunciamientos de las autoridades ambientales frente a sus licencias.
Andanada en el Congreso
Ante este panorama, las industrias mineras van a tener que soportar próximamente fuertes ataques desde el escenario del Congreso. Varios senadores, entre ellos Jorge Enrique Robledo, han venido haciendo seguimiento a la prórroga que se le hizo al contrato de Cerro Matoso. “Estamos en desacuerdo con lo que se hizo. Si el Gobierno dice que ese es el ejemplo, estamos muy mal de ejemplos. Si ese contrato se hizo en unas condiciones tan malas cuando todos estábamos pendientes, cómo serán los otros”, afirma Robledo. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que las concesiones a multinacionales y la explotación de los recursos naturales han sido siempre bandera en la agenda de los partidos de izquierda y esto no es algo nuevo. Los opositores esperan los pronunciamientos definitivos de la Contraloría y de la Procuraduría para adelantar un debate de control político en el Congreso.
De otro lado, según Robledo, se están analizando algunos proyectos para llevar al Congreso en materia de regalías; volver al impuesto de remesas y generar estímulos para reinvertir utilidades en Colombia; y realizar procesos de transformación en el país. Además, Robledo plantea una vigilancia a la valorización de las acciones de algunas mineras “que se han beneficiado en transacciones y al Estado no le tocó nada”.
Robledo, junto con los congresistas Germán Navas, Alexander López y Maritza Martínez, llevarán al Consejo de Estado un concepto de la Dian que permite a las mineras deducir de la renta lo que paguen por regalías. “Es una gabela que vale $2 billones”, afirma el senador. Para él, el precio del oro está arriba y, aunque el del carbón ha caído, sigue siendo rentable, “más aún en proyectos tan maduros como los de aquí, que ya están amortizados”, añade.
Representantes de las empresas ven con preocupación los nuevos tributos. “En 2011, la carga fiscal promedio del sector fue de 54,4% de la utilidad operativa antes de impuestos, esto es 4,62 puntos porcentuales por encima de la carga fiscal del promedio nacional. Las reformas a las reglas fiscales de 2010, incluyendo la reforma tributaria, la reforma arancelaria y el aumento de los impuestos a los explosivos, entre otras medidas, incrementaron aproximadamente en 6 puntos porcentuales la participación del Estado en la renta que genera el sector. Estos aumentos, y los que podrían causar proyectos de ley como los que se encuentran en discusión en el Congreso, pueden conducir a que el valor presente neto de los proyectos sea negativo. Es un tema muy delicado. El sector ya está en el límite fiscal”, dice Jiménez, de la SMGE.
Aunque es fácil hacer populismo con la minería, algunos analistas, como el economista Andrés Escobar, quien fue subdirector de Planeación Nacional, consideran que el entusiasmo con nuevos tributos para el sector puede ser peligroso. “Colombia no puede repetir la historia del petróleo. En los 80 hubo grandes hallazgos. En los 90 se aumentaron los impuestos y la inversión se fue. Más de diez años después fue necesario volver a hacer competitivos los contratos y la producción volvió. Está bien que paguen impuestos, pero hay que tener en cuenta que si se ponen condiciones demasiado fuertes, Colombia pone también en riesgo hacia futuro el desarrollo de sus políticas sociales en las regiones, cuyos recursos llegan por regalías”, explica Escobar.
De hecho, según cálculos del SMGE, para 2011, minas aportó 16,5% de regalías y en el primer trimestre del año pasado la cifra había bajado a 14,4%.
Este panorama de problemas y dilaciones ya era grave en un contexto internacional favorable, pero ahora se está invirtiendo. Las empresas mineras en el mundo enfrentan fuertes presiones para presentar balances sólidos ante bancos e inversionistas. No es el mejor momento para que Colombia muestre al mundo una estructura institucional minera endeble y apenas a mitad de camino.
Para el ministro Renjifo, este es todo un desafío. Buena parte de las variables que afectan el desempeño del sector están por fuera de su cartera. Renjifo tendrá que hacer gala de sus dotes de conciliador y gerente para reducir las diferencias entre autoridades mineras y ambientales, y mejorar la percepción negativa de la sociedad respecto a esta industria. En el fondo, de lo que se trata es de no matar la gallina de los huevos de oro. Esa es una verdadera prueba de fuego.
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